也談雙首長制（下）

搞了半天，又回到了原點，「到底是什麼制」的問題又浮上台面來。

我曉得有位公法學者主張，既然行政實權掌握在內閣手裡，至今仍是內閣制，他的依據是憲法第53條「行政院為國家最高行政機關」。

且不論它忽略了總統的擴權，最根本的問題在於：行政院好像不是內閣。

「內閣制」那種「內閣」的正當性，來自於間接的民意基礎：在英國，國會多數黨的黨魁直接就是首相；在中憲本文，行政院長經立法院同意任命，「同意權」使「中憲採內閣制」的說法勉強說得過去。

不論過去說不說得通，現在的行政院長，總統愛用誰就用誰，立法院哪插得上手？既然立法院管不著，就很難將行政院定位為內閣（至於「不信任案」的相關疑難，在此暫且省略）。

似乎，「總統制」是剩下的唯一選項，但只因為它不是其他制，就說它是總統制，就像是「證明魚類不是哺乳類，從而應歸為植物」，更何況，總統的實權到底在哪裡，仍有疑問。

談到總統的行政實權，學者大多引用增修條文第2條第4項：「總統為決定國家安全有關大政方針，得設國家安全會議及所屬國家安全局，其組織以法律定之。」「國家安全大政方針」通常解釋為「兩岸、國防、外交」。

但這項推論有邏輯上、價值判斷上、概念上的瑕疵。

「國家安全大政方針」之所以等於「兩岸、國防、外交」，一方面是國家安全法規定，國安局的職掌為兩岸、國防、外交，另一方面，則是參酌動員戡亂時期臨時條款賦予「蔣總統」的權限，而作此解釋。

邏輯瑕疵在於，國防法是「法律」，而憲法高於法律，用前者對後者作「反面推論」，是本末倒置。正確的解釋方法，是先搞清楚憲法條文的意義，再以之檢驗國防法的合憲性；價值判斷的瑕疵在於，以動戡條款解釋增修條款，把「蔣總統」（這是個職稱）的特權變成民選總統的職權，無異將威權的頭接在自由民主的身體上。

（當然啦，如果你願意承認，台灣到今天還是不自由不民主，小弟也會欣然接受。畢竟，小弟向來主張，根本就沒有民主轉型，轉型正義也都是屁話。）

概念上的瑕疵在於，是什麼「兩岸國防外交」？包機直航、開放陸客來台，是兩岸事務，還是經濟、交通事務？加強兩岸學術交流，是兩岸事務，還是教育、文化事務？加入WHO，是兩岸事務、外交還是公共衛生？奧運參賽名義的爭執，是體育事務還是兩岸事務？

之所以是實質總統制，無關大政方針，而在於行政院長與總統之間的關係：行政院確實是國家最高行政機關，但行政院長的實權來自總統的任命；總統具有一切行政實權，但必須透過行政院長行使，「任命」就是「授權」。

如此一來，理論上，行政院作什麼都要總統同意，至少要默示地同意。但現實上，行政院長跟各部會首長是人，不是機器，不可能「一個口令一個動作」，總統要站在第幾線，全是政治操作的結果，憲法未設任何準則。

這種解釋會產生嚴重的後果：兩個首長同時享有實權，其權責劃分又無定制，將造成政策成敗無所歸屬，政治責任難以釐清，加上立法院無法直接制衡總統（實效甚低的彈劾與罷免就別說了），不亂才怪。

沒錯！「實質總統制」嚴重違背責任政治原則，但這是修憲留下的漏洞，就算按照通說，解為雙首長制，總統還是有權無責，倒不如坦白承認，增修條款就是爛，獨步全球的爛，而種惡因就會得惡果，不論是修了一個莫名奇妙的憲，或是選了一個沒肩膀的總統。

個人造業個人擔，而我的同胞們如果想下地獄，我會幫助他們。


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